В фильме 1993 года «Парк Юрского периода» доктор Ян Малкольм, вымышленный математический гений, специализирующийся на теории хаоса, объясняет «эффект бабочки», согласно которому крошечные действия могут привести к большим результатам. «Бабочка машет крыльями в Пекине, — утверждает Малкольм, — а в Центральном парке вместо солнечного света идет дождь».
А как насчет того, когда федеральное агентство машет крыльями? Следует ли требовать от бюрократов продумывать расширенные последствия таких решений, как финансирование строительства перекрестка шоссе или одобрение строительства морской ветряной электростанции?
Конгресс открыл дверь к этому вопросу в 1969 году, когда принял Закон о национальной экологической политике, известный как NEPA. Этот закон требует, чтобы федеральные агентства анализировали экологические последствия основных предлагаемых действий перед принятием решений.
ЧИТАТЬ ДАЛЕЕ: Верховный суд ослабляет федеральных регуляторов, отменяя десятилетнее решение Chevron в пользу интересов бизнеса
10 декабря 2024 года Верховный суд заслушает устные прения по делу Инфраструктурная коалиция округа Севен против округа Игл, штат Колорадо. Это первый крупный спор NEPA, рассматриваемый судом за 20 лет. Решение Верховного суда может существенно повлиять на дальнейшее применение NEPA, особенно в отношении изменения климата.
Тест «правило разума»
В соответствии с NEPA федеральные агентства, рассматривающие основные действия, должны подготовить заявление о воздействии на окружающую среду – подробный анализ «разумно предсказуемых экологических последствий» предлагаемой деятельности. Совет по качеству окружающей среды, офис Белого дома, который консультирует президента, принял правила, которые делят потенциальные результаты на три категории:
- Прямые последствия, такие как вырубка деревьев для строительства шоссе;
- Косвенные эффекты, которые происходят позже или дальше, например, развитие, стимулируемое строительством шоссе; и
- Совокупные эффекты действия, добавленные к эффектам других прошлых, настоящих и разумно предсказуемых действий, таких как строительство нескольких автомагистралей в регионе.
В последний раз Верховный суд обращался к NEPA, когда единогласно постановил в 2004 году, что агентству необходимо учитывать только те последствия, которые имеют «достаточно тесную причинно-следственную связь» с предлагаемым действием. Суд также пояснил, что если у агентства нет юридических полномочий для предотвращения определенного эффекта, то с юридической точки зрения агентство не может считаться вызвавшим этот эффект.
Вместе эти ограничения известны как стандарт «правила разумности» NEPA. Сложный вопрос заключался в том, чтобы определить, насколько далеко во времени, месте и причинно-следственной связи агентство должно прогнозировать, когда оно анализирует потенциальные последствия.
Только небольшой процент федеральных действий требует заявления о воздействии на окружающую среду, но эти проверки могут занять годы, необходимые для утверждения крупных проектов. Таким образом, определение того, насколько широкими они должны быть, является критическим вопросом для таких отраслей, как транспорт и производство энергии.
Железнодорожная линия в Юте
Дело округа Игл связано с предложением коалиции разработчиков железнодорожных проектов построить 85-мильную железнодорожную линию в штате Юта для транспортировки парафинистой сырой нефти из скважин в межштатную железнодорожную сеть. Разработчики запросили лицензию у Совета по наземному транспорту, независимого федерального агентства, которое подготовило заявление о воздействии на окружающую среду и в конечном итоге утвердило лицензию в 2021 году.
Чиновники округа Игл, штат Колорадо, подали в суд вместе с несколькими экологическими группами, утверждая, что заявление о воздействии на окружающую среду было ошибочным. По их мнению, Совет наземного транспорта должен был пойти дальше в рассмотрении экологических последствий «вверх по течению», которые может вызвать железная дорога, таких как увеличение бурения нефтяных скважин, а также влияний «вниз по течению» от переработки и потребления этой дополнительной нефти.
Этот вопрос о воздействии вверх и вниз по течению был горячей темой NEPA в течение последнего десятилетия, в основном в связи с выбросами парниковых газов, вызванными нефте- и газопроводами. В 2023 году Совет по качеству окружающей среды выпустил рекомендации по этому вопросу. Федеральные суды низшей инстанции также столкнулись с этим. Практика агентства и судебные решения, принятые с 2004 года, более тесно связаны с подходом широкого анализа, хотя границы четко не очерчены.
Выступая перед Апелляционным судом США по округу Колумбия, юристы Совета по наземному транспорту утверждали, что у агентства не было достаточно информации, чтобы подробно проанализировать, где может увеличиться добыча нефти в результате строительства железнодорожной линии или как это масло можно использовать. Но суд установил, что агентство не смогло адекватно объяснить, почему оно не могло использовать «некоторую степень прогнозирования» для выявления этих последствий.
Совет также решил, что от него не требуется учитывать последствия увеличения добычи и переработки нефти, поскольку он не имел полномочий или юрисдикции в отношении этой деятельности. Окружной суд округа Колумбия отклонил этот аргумент, заявив, что агентство могло предотвратить эти последствия, воспользовавшись своими полномочиями и отказав в лицензии.
Что следует учитывать агентствам?
Теперь Коалиция семи округов просит Верховный суд решить, требует ли NEPA от агентства изучения воздействия на окружающую среду «помимо непосредственных последствий действий», которые регулирует агентство.
Этот вопрос раскрывает две темы, которые определяют, как агентства должны анализировать косвенные эффекты проектов. Во-первых, в какой степени деликтное право – совокупность правовых норм, регулирующих неправомерные действия, причиненные одним человеком другому лицу, – определяет применение NEPA?
В соответствии с деликтным законодательством лицо, утверждающее, что кто-то другой причинил ему вред по ошибке, должно доказать, что обвиняемый мог разумно предвидеть вред и что его действия были его непосредственной причиной. На сегодняшний день суды ожидают, что агентства будут более широко рассматривать последствия своих действий в рамках NEPA, поскольку решение федерального агентства может затронуть многих людей, а NEPA предназначено для информирования общественности о предлагаемых действиях, а не для разрешения исков о возмещении ущерба.
Если сделать подход, основанный на деликтном праве, стандартным для проверок NEPA, как выступает Коалиция семи округов, это позволит агентствам ограничить рассмотрение косвенных последствий.
Второй вопрос касается объема полномочий агентства. Коалиция семи округов утверждает, что NEPA не требует от регулирующих органов изучения косвенных эффектов, выходящих за рамки прямого контроля агентства в рамках их разрешительных полномочий. Коалиция утверждает, что широкое толкование правила разумного в округе Колумбия рискует обременить Совет наземного транспорта «бесконечной подделкой далеко за пределами его рулевой рубки».
Другие заинтересованные группы, такие как Торговая палата США, заявляют, что расширенная версия дает агентствам эффективные полномочия по регулированию, выходящие далеко за рамки делегированных им разрешительных полномочий.
И наоборот, округ Игл и экологические группы утверждают, что совет имеет право отказать железнодорожной линии в лицензии из-за ее косвенных последствий, поэтому агентство должно быть обязано учитывать эти последствия в своей проверке. В заключении amicus клиника юридического факультета Университета Говарда утверждает, что широкий спектр косвенных эффектов NEPA оказался «жизненно важным инструментом защиты гражданских прав, который расширяет возможности тех, кто исторически был исключен из процессов принятия решений».
Подобные опасения побудили бывших федеральных чиновников и лидеров Совета по качеству окружающей среды из республиканской и демократической администраций выстроиться в ряд в поддержку противников железной дороги. Члены Конгресса также подали записки amicus: демократы поддерживают противников железнодорожной линии, а республиканцы поддерживают разработчиков.
Изменение климата и обзоры NEPA
Если суд поддержит позицию разработчиков железных дорог по любому из этих двух основных вопросов, я считаю, что 20-летняя практика и прецедентное право NEPA в соответствии с правилом разумности будут аннулированы, и начнется новая эра судебных разбирательств NEPA.
Многие наблюдатели, выступающие за НЕПА, обеспокоены такой возможностью, в частности, в одной очень важной сфере политики: изменении климата.
Если бы суд приблизил стандарт предсказуемости для обзоров NEPA к доктрине деликтного права, это дало бы агентствам возможность мало что делать в своих заявлениях о воздействии на окружающую среду для изучения того, как предлагаемые действия могут способствовать изменению климата, помимо количественной оценки их прямых выбросов парниковых газов.
Грубо говоря, если суд постановит, что агентства не должны учитывать косвенные последствия, находящиеся вне их прямого нормативного контроля, большинство агентств могут просто игнорировать косвенные последствия изменения климата, поскольку у них нет прямого контроля над источниками выбросов парниковых газов.
Хотя Верховный суд не обращался напрямую к NEPA с 2004 года, многие из его недавних постановлений, судя по всему, направлены на ограничение полномочий регулирующих органов. На мой взгляд, NEPA вряд ли преуспеет в рамках этой программы.
